个税改革应前瞻布局修法立法

　　全面“营改增”之后，应研究解决“营改增”的立法规制问题，将各地税务机关出台的临时解决措施或者“政策”文件，借助税法交易定性分析和法理提炼，将其抽象为一般税法规则，以为《增值税法典》奠基。

　　个税改革亦然。具体而言，这次个税改革推行之初，就要提前布局研究税法交易定性问题，使税制改革方案不仅仅停留在宏观决策层面，应使之具有立法基础准备，摒弃“立法配套”思维，这就要提前布局修法，使法律具有前瞻性和可操作性。

　　《税收征管法》和《个人所得税法》修改与个税改革密切相关，本文试简述之。就《税收征管法》的修改而言，有几个侧重点：

　　一是，涉税信息立法完善。涉税信息分为纳税人信息和第三方信息，纳税人信息又分为基本信息(包含境内信息和境外信息)和税收信用信息;第三方信息主要指相关政府机关、银行提供的资金流转信息和交易信息，也包括信息情报交换信息和涉税违法举报信息，等等。比如，纳税人的申报信息需要与扣缴单位的明细申报进行比对，而扣缴单位的应申报信息需要有第三方信息才能核实。但是，税务机关获取第三方信息但缺乏充足的法律依据。实践中，相关单位提供信息与否，提供信息多少，均无任何法律责任，税务机关往往孤军作战，孤掌难鸣。因此，涉税信息情报立法，成为重中之重。

　　二是，税收征管流程再造。开证直接税，必须有自我申报之后的税收评定。目前的所得税制度，没有税收评定，暂时以纳税评估替代税收评定，但评估欠缺明确的立法依据，造成实践困惑，且与稽查“打架”。税收评定，是税务机关对纳税人的纳税申报进行准确性、真实性和合法性的审核和评定，并最终发出税收评定通知书，以确定最终纳税义务。当然，经过税收评定无疑问的，可以不发出评定通知书，如在申报之后6个月未发出评定通知的，视为已经评定。税收评定发现违法线索的，移送稽查处理。稽查发现犯罪线索的，移送司法处理，等等，这就把评估吸纳进入评定，使评定与稽查有法理区分。未来，稽查应该专司涉税犯罪调查，以构筑完整地申报、评定、征收、稽查和救济的税收征管流程。

　　三是，开放税收司法，完善纳税人救济制度。直接税征管，将提升税痛指数，触发强烈的维权意识。现行权利救济制度存在固有缺陷，起诉前必须复议前置和缴纳税款前置，剥夺了《宪法》赋予的纳税人救济权，受社会各界诟病良久，也引发税收行政执法风险。因此，当务之急，应该开放税收司法，修改现行税收征管法第88条，废除两个前置程序，归还纳税人救济权。开放税收司法，有利于税务机关强化执法风险防范意识，提升队伍法律素养，增加法律培训力度和紧迫感，遏制行政权力扩张，使税收法治名至而实归。

　　就《个人所得税》的修改而言，有几个侧重点：

　　一是，完善立法，准确界定应税所得的范围。可以采取概括和除外的立法技术，将凡不属于法律明文规定的免税所得之外的所得，一体纳入应税所得的范围，予以法律规制，保持法律文本的开放性和适应性。立法应准确界定交易、税法交易、所得、应税所得等基本概念的范围。根据立法文本，在国家税务总局层面，应建立税法案例公示或者税法判例指引制度，以知道税收执法，提升税收法制水平。严密而完善的立法，可以减少税收“政策”补丁，减少税法不确定性，促进税法遵从。

　　二是，面向未来，研究不同类型的税法交易定性，为完善《个人所得税法》立法做好准备。例如，非货币资产出资的所得税处理上，实现个人所得税和企业所得税的统一，在非货币资产出资和资产重组环节，实现两个税法的衔接和一致，不同纳税主体的同样交易行为，应该分享相同的税法评价，一般不应有区别对待;再如，非货币资产出资、溢价出资、资本公积金和留存利润转增股本环节，确立税法交易定性的理论基础，研究是否存在税法上的交易以及如何进行税法评价;研究所得不确认制度，在出资投资环节暂时不确认所得，研究登记备案制度配套，等到纳税人实际处置股权的环节，再行征收个人所得税;再如，将个人所得税法完善与合伙税法完善问题，协同考虑，以规制基金、合伙、信托等新型投资工具的税法评价问题。诸如此类，使税制不妨碍科技创新，促进投资，促进创新发展。

　　三是，两税衔接，整体考量。借鉴我国台湾地区税法，两税合一，整体考量。依照台湾税法，当台湾公司分配股利于居住者个人股东时，可将企业已经缴纳的营利事业所得税划分至个人股东名下，股东可将这一划分份额扣减其应纳税综合所得额，这就从立法上消除了同一笔所得的重复征税。目前，我国居民个人股东，其已经缴纳的企业所得税份额不能划分至个人名下，不得作个人所得扣减之用，这是高收入者特别是公司个人股东较少缴纳个人所得税的原因之一。因此，两税衔接，整体考量，有助于促进税制公平，提高税法遵从。

　　总之，推进个税改革也好，已经进行的“营改增”也好，强化法治思维，提前布局，做好立法准备，减少政策思维，避免长期存在的政策补丁、政策打架甚或政策寻租，十分必要。修法不是制度配套，而要前瞻谋划。法治思维，前瞻立法，是落实税收法治的必由之路，也是落实十八届四中全会的必备动作。