财政部部长楼继伟详解财税体制改革思路
日前，财政部部长楼继伟在接受记者采访时说，围绕深化财税体制改革，党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出了很多富有新意的重要提法和改革要求，指明了深化财税体制改革的路径。
而对于如何实现《决定》中提出的“建立现代财政制度”改革目标，楼继伟表示，需从改进预算管理制度、完善税收制度、建立事权和支出责任相适应的制度三方面入手，消除各种体制机制弊端，发挥中央和地方两个积极性。
改进预算管理制度
税收不再是预算确定任务
问：现代预算制度是现代财政制度的基础。《决定》提出“改进预算管理制度”，将带来哪些重大变化？
楼继伟：改革的一大着眼点是改进年度预算控制方式，预算编制和审查的重点由现在的收支平衡状态更多向支出预算和政策转变。这一重大转变带来的变化很多。税收将不再是预算确定的任务，而是转为预期目标。预算审批重点转向支出政策，收入预算从约束性任务转向预期性，意味着更多强调依法征税，应收尽收，不收“过头税”。
改进预算管理制度带来的另一大变化是建立跨年度预算平衡机制，一方面是建立跨年度弥补超预算赤字的机制，另一方面是建立中长期重大事项科学论证的机制；抓紧研究实行中期财政规划管理，强化其对年度预算的约束性，增强财政政策的前瞻性和财政的可持续性。
此外，改进预算管理制度也将推进预算的公开透明。目前预算公开的一般是收支情况，下一步将更多推进政策公开，让公众更好地了解预算。
完善税收制度
要清理区域税收优惠政策
问：税收制度是国家财政制度的重要组成部分。《决定》提出完善税收制度，下一步将重点推进哪些税制改革？
楼继伟：我国目前正在推进的一项重大改革是营改增。下一步还将推进消费税改革，调整消费税征收范围、环节、税率，进一步发挥消费税对高耗能、高污染产品及部分高档消费品的调节力度。
《决定》还提出逐步提高直接税比重，其中包括加快房地产税立法并适时推进改革。下一步，房产税改革方向是减少房产建设和交易环节税费，增加保有环节税收，配套推进清费立税。
问：过去一些地方为招商引资出台各种税收优惠政策，此次《决定》明确提出，要加强对税收优惠特别是区域税收优惠政策的规范管理。此举初衷是什么？将如何清理？
楼继伟：当前，我国税收优惠政策尤其是区域优惠政策过多过滥。据统计，已经出台实施的区域税收优惠政策共有30项，还有一些正在申请的区域性税收优惠政策项目。同时，一些地方政府和财税部门执法不严，通过税收返还等方式变相减免税，制造“税收洼地”，严重影响了国家税制规范和市场公平竞争，必须下大力气清理整顿。
下一步，要清理已经出台的税收优惠政策，对执行到期的应彻底终止不再延续，对未到期限的要明确政策终止的过渡期，对带有试点性质且具有推广价值的，应尽快转化为普惠制，在全国范围内实施。区域发展规划应与税收优惠政策脱钩，今后原则上不再出台新的区域税收优惠政策，税收优惠政策统一由专门税收法律法规规定。同时，严格禁止各种越权税收减免。
如何事权划分
适度加强中央事权和支出责任
问：事权划分是现代财政制度有效运转的重要前提。《决定》提出建立事权和支出责任相适应的制度，适度加强中央事权和支出责任。如何划分中央和地方事权？
楼继伟：目前，我国中央地方政府事权和支出责任划分不清晰、不合理、不规范，这种格局造成目前中央财政本级支出只占全国总支出的15%，地方实际支出占到85%。中央直接管理的事务太少，大量交给地方管理，又通过大量专项转移支付补助地方，客观上会不同程度干预地方事权，地方也无动力做好本不适于地方承担的事务。
根据《决定》，改革的方向就是在合理划分中央地方事权和支出责任基础上，适度加强中央事权和支出责任，减少委托事务，中央和地方按规定分担支出责任。同时，通过转移支付等手段调节上下级政府、不同地区之间的财力分配，补足地方政府履行事权存在的财力缺口，实现事权和支出责任相适应。
房产税改革
不是凭空增加一种税
近日公布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》称，加快房地产税立法并适时推进改革。《决定》中传递的信号表明，这项改革将以更加完善的方式向前推进。
值得注意的是，这次《决定》中的表述为“房地产税”。对此，“十二五”规划中也明确，“要研究推进房地产税改革”。二者“房地产税”的表述相一致。
房地产税与房产税不同。房地产税是一个体系，是指与房地产直接相关的一系列税种，包括土地增值税、企业所得税、契税、个税、城镇土地使用税等等，而房产税则是一个针对房屋保有环节的一个税种，属财产税。
“从我国目前的房地产税制来看，总体税负较重，尤其是开发环节，收费也较多，存在重复征税，所以房产税改革应该是建立在厘清整个房地产税制的基础上，它包括一些税种的合并，有增税也有减税，而不是凭空增加一种税。”中国社科院财贸所研究员杨志勇说。
事实上，越来越多的业内人士认为，房地产税改革，尤其是房产税改革已不仅是一项税收政策的调整，而且是一项公共政策，需要政府和百姓的良性互动，应该有一个通道将利益各方的合理诉求送入决策的层面。
在经历了长达十年的酝酿、一年多的试点，房产税改革目前面临的首要问题是如何将试点扩围。
北京大学城市与环境学院教授满燕云提出，房产税的定位是地方税，在公平合理的前提下，不一定所有地方试点方案都一样，扩围方案也不一定完全遵循上海、重庆的版本，重要的是如何与地方财政体系衔接，如何切入。
一些专家也一再强调，在房产已经成为家庭重要财产的今天，在房地产已经在整个经济中占有重要地位的今天，房产税改革全面推开一定是大势所趋，但房产税的征收也一定会考虑每个居民基本的住房需求。
地方融资
“未来地方政府融资可能主要倾向于非营利性项目通过市政债形式，营利性项目则需要依靠市场融资来解决
三中全会对地方政府财税体制、投融资机制的改革，意味着以市政债为代表的融资方式将逐步取代“影子银行”
短期内地方债仍将以财政部代发为主，地方政府还难以成为独立发债主体”
理顺地方政府融资渠道 业界期盼市政债早日“破局”
在日前公布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，关于“允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道”的提法引起市场广泛关注。
业界纷纷预测，市政债的发行有望提上日程。不过，鉴于城市政府独立发债涉及预算法的修改，短期内“国家代发地方债＋城投债”的模式仍将肩负起地方政府融资的重任。
市政债推出有望提上日程
决定明确指出，“建立透明规范的城市建设投融资机制，允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道”。
“这样的提法不得不让人关注，因为根据我国现行法律，地方政府既不能发债，也不能有赤字。”一位券商研究员坦言，“如果要对地方政府债务进行长期管理，需要重新调整中央与地方事权、财权的分配，即从根源上消除地方政府依靠土地城镇化进行增收和负债表外化的冲动。”
“对于地方政府债务，我们认为总体原则是疏而不是堵，其核心在于建立事权和支出责任相适应的制度。”国泰君安债券研究团队分析师徐寒飞指出，“地方债务的形成除了地方政府的内生融资意愿以外，还与地方政府的事权与支出责任不匹配有关，结合"转变政府职能"的要求考量，未来地方政府融资可能主要倾向于非营利性项目通过市政债形式，营利性项目则需要依靠市场融资来解决。”
包括申银万国首席宏观分析师李慧勇在内的多位专家认为，将来通过市政债发行，解决地方政府融资问题是大势所趋。
地方政府信托融资走到拐点
事实上，近两年来，地方政府融资有很大一部分来自以信托为代表的“影子银行”。原因在于包括银行在内的渠道融资能力十分有限，维持GDP又必须依靠大规模的基建投资，地方政府迫于资金饥渴只得转向高成本的信托融资。
在业内人士看来，三中全会对地方政府财税体制、投融资机制的改革，意味着以市政债为代表的融资方式将逐步取代“影子银行”，也宣告基础建设类信托迎来拐点。
不论是信托公司的基础设施信托，还是券商或基金子公司投资于基础设施的类信托资产管理产品，都不适合地方政府，因为成本太高。这类产品收益率大多在9%以上，加上各种发行费用，实际融资成本超过10%。而地方政府的大部分基建项目不仅投资期限长，即使有回报也很少，根本不足以在一两年内还本付息。
中国信托业协会的数据显示，今年第三季度基建类信托增量已经大幅下滑。不少信托公司也在主动收紧此类信托业务。中建投信托董事长杨金龙最近表示，今年公司的地方融资平台信托规模开始下降，存量规模不到100亿元，偏重做保障房、经济适用房项目。在平台级别上，县级平台必须达到百强县一级的标准。
城投债发行规模短期难压缩
现阶段地方政府透明的融资渠道的确十分有限，仅包括城投债和中央代发地方政府债券，前者由发展改革委审批，后者由财政部核定发行规模，除浙江、上海、广东、深圳、山东、江苏为自行发债试点外，其他省市债券均由财政部代理发行。
安国俊告诉记者：“虽然市政债发展的必要性十分了然，但要放行市政债，首先应给予城市政府独立发债权，这涉及预算法修改，不能一蹴而就。”
中国社科院金融重点实验室主任刘煜辉亦表示，短期内地方债仍将以财政部代发为主，地方政府还难以成为独立发债主体。
券商提供的数据显示，截至11月8日，2013年累计发行城投债已达8700亿元，预计全年发行规模约在1.1万亿元。
一位商行交易员表示，“尽管目前信用债市场较为疲弱，但融资需求旺盛使得平台对利率容忍度较高，更不愿意浪费发债名额，预计最后两个月城投债的发行数量将十分可观。”
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五套组合拳化解地方债风险
中央财经领导小组办公室副主任杨伟民昨日表示,《决定》不同部分的系列改革举措将会组合发力，这些措施落实下去，将会缓解或有效防控地方政府债务风险隐患。
1.深化财税体制改革部分提到的“完善地方税体系”举措。“这既是完善税制的一个目标任务，也有利于防控地方政府债务风险。”他指出，如果地方有了自己的主体税，解决区域性公共服务、完成本地区负责的事权就有了基本的资金保障。
2.健全城乡发展一体化体制机制部分提到的“允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道”。当前地方政府更多通过“卖地”融资、贷款，要增加融资渠道，允许地方政府发行债，必须在完善和修订相关财税法的基础上，通过公开透明方式把过去的隐性债务变成显性债务。
3.“研究建立城市基础设施、住宅政策性金融机构”。这意味着要成立新的金融机构，这一金融机构将主要针对城市基础设施和住宅，一定程度会缓解城市建设资金压力。
4.“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”。当前很多领域必须通过政府特许经营方式让其他资本进入。地方政府债务较多，一个原因就是政府承担的事情太多、负担太重，让民间资本、社会资本进入，等于给政府减压。
5.加快转变政府职能部分提到的“推广政府购买服务”。目前这一举措正在推进中。
生态建设
“纠正单纯以经济增速评定政绩的偏向，推动建立领导干部任期生态文明建设责任制问责制和终身追究制”
政绩考核将大幅增加生态文明建设指标权重
国家发改委主任徐绍史近日表示，我国将完善发展成果考核评价体系，重点纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向，加大资源消耗、环境损害、生态效益、产能过剩、科技创新、安全生产、新增债务等指标的权重，更加重视劳动就业、居民收入、社会保障、人民健康状况。
“这样做的目的是引导地方把注意力更多地集中到转方式、调结构、增效益上来。”他说，健全宏观调控体系要发挥好国家发展战略规划和政策的导向作用；发挥好财政政策、货币政策的主要手段作用，并加强与产业、价格等政策手段的协调配合；完善发展成果考核评价体系。
在谈到完善政绩考核制度时，他表示发展改革委将推动把资源消耗、环境损害、生态效益等体现生态文明建设状况的指标纳入经济社会发展综合评价体系，大幅增加考核权重。根据不同区域主体功能定位，实行差别化考核；推动建立领导干部任期生态文明建设责任制、问责制和终身追究制。
他表示，为推进生态文明法制建设，发改委将会同和配合有关部门全面清理现行法律法规与生态文明建设不相适应的内容。完善进一步加强资源节约和生态环境保护，以及土地、矿产、森林、草原、生物多样性等保护和管理的法律制度。加快节能、节水、循环经济、环境保护、应对气候变化、生态补偿方面法律的制订、修订工作。
国企改革
“尽管我国国企改革取得明显进展，但依然存在国有资本“一股独大”、多腿经营导致部分国企负债率过高、垄断部分行业挤压其他所有制经济发展空间等问题”
“十条措施”掀国企改革第二波高潮
从即日起，国务院新闻办公室邀请中央部门有关负责人举行系列吹风会，深入解读十八届三中全会精神及《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的有关内容。昨日，在首场吹风会上，中央财经领导小组办公室副主任杨伟民说，尽管我国国企改革取得明显进展，但依然存在国有资本“一股独大”、多腿经营导致部分国企负债率过高、垄断部分行业挤压其他所有制经济发展空间等问题。针对这些问题，《决定》提出十条有针对性的改革举措，具体包括：
一、积极发展混合所有制经济。国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股。
二、完善国有资本管理体制，以管资本为主加强国有资产监管。这与十年前我们提出的管人管事管资产、三个管理相统一原则不同。
三、改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司、国有资本投资公司，这两者是不一样的。
四、划转部分国有资本充实社会保障基金。
五、完善国有资本经营预算制度，提高国有资本收益上交公共财政的比例，2020年提到30%。
六、准确界定不同国有企业功能。这意味着今后对国企改革要分类推进。如对第一类公益性行业企业，国有资本要加大投入，重点投向公共服务领域，体现国有资本服务国家的战略目标；对第二类自然垄断性行业企业，要实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革，并根据不同行业特点实行网络和运营分开，放开竞争性业务。同时进一步破除行政垄断。
七、健全公司法人治理结构。应增加市场化选聘国企管理人员的比例。
八、深化企业内部改革。
九、强化国有企业经营投资责任追究。全民的资产投资若出现大问题，要进行责任追究，并探索推进国有企业财务预算等重大信息公开。《决定》强调“国有企业属于全民所有”，这句话有很深刻的含义，既然国有企业是全民所有，就带来收益上交、重大信息公开等问题，确保更多投向公共服务。
十、合理确定并严格规范国有企业管理人员薪酬水平、职务待遇、职务消费、业务消费。
当前，改革已进入以调整利益格局为内容的改革攻坚期、深水区，改革势必面临利益集团的阻碍。相信在中央全面深化改革领导小组的推进下，我们会平衡各方面利益关系，统筹推进改革。通过这十条措施的推行，国有企业将迎来第二轮改革的高潮。
农地改革
“三大原则：
一是守住底线原则
二是问题导向原则
三是试点先行原则”
农村土地流转不能一哄而上
针对备受关注的农村土地流转问题，杨伟民指出，农村土地制度和农业经营方式改革至今，有一些实践证明是成熟的，需要坚持下去，如家庭联产承包经营责任制。对此，《决定》明确提出，要“坚持家庭经营在农业中的基础性地位”。虽然我们也提出通过土地流转鼓励其他经营方式的发展，但这个基础是不能取代的。
当前还要坚持“稳定农村土地承包关系并保持长久不变”。在农地改革方面，从《决定》的内容看，凸显了必须坚持的三个原则：一是守住底线的原则。包括坚持农村土地集体所有权，不搞私有化；坚持18亿亩耕地红线，坚持用途管制，防止在流转过程中把农地都变成建设用地。二是问题导向原则。发现什么问题解决什么问题。三是试点先行原则。农村土地改革需要统筹研究、统筹考虑，不能一哄而上，搞刮风。
此外，《决定》中对三类不同性质的土地，改革方向和重点是不一样的。
第一类是关于承包地经营权，明确要在坚持保护耕地前提下，“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能”。
第二类是农村集体经营性建设用地，明确“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”。
第三类是农村宅基地，明确可“选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让”。
《决定》提出“赋予农民更多财产权利”。必须弄清农民的财产是什么，土地和房子是最主要的。之所以强调推进农村宅基地流转要“慎重稳妥”，是因为农民就这么一处房子，如果经营失败、抵押担保出现问题，农民住到哪里去？所以要探索一系列办法创新性地推进改革，既要有利于农村建设用地的流转，满足城镇化过程中对土地的强烈需求，也要保障农民的基本生活权不受到侵犯，改革不能让农民流离失所。
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