深化国企国资审计监督 为国企健康发展保驾护航

 　　近日，中办、国务院办公厅印发了《关于深化国有企业和国有资本审计监督的若干意见》(以下简称《意见》)，标志着国有企业和国有资本审计监督体系和制度进一步完善。《财会信报》记者就意见的内容、国有企业和国有资本审计的开展情况、深化国有企业和国有资本审计监督的重大意义及如何加强国有企业和国有资本审计监督等问题进行了梳理。

　　主要内容
　　审计监督须紧跟国企国资步伐
　　《意见》提出，深化国有企业和国有资本审计监督的总体思路是，全面贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神和治国理政新理念、新思想、新战略，按照党中央、国务院决策部署，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，牢固树立新发展理念，坚持有利于国有资产保值增值、有利于提高国有经济竞争力、有利于放大国有资本功能的方针，创新审计理念，完善审计监督体制机制，改进审计方式方法，做到应审尽审、有审必严，推动审计发现的问题整改到位、问责到位，促进党和国家方针政策、重大决策部署在国有企业贯彻执行，促进国有企业深化改革，提高经营管理水平，坚定不移地把国有企业做强、做优、做大。

　　《意见》强调，深化国有企业和国有资本审计监督，要坚持依法审计、客观求实、推动发展、统筹安排的原则，认真贯彻落实宪法及审计法等法律法规，依法独立履行审计监督职责，审慎区分无意过失与明知故犯、工作失误与失职渎职、探索实践与以权谋私，客观作出结论和处理，着力发现国有企业和国有资本管理运营中存在的普遍性、倾向性、典型性问题，关注体制性障碍和制度性缺陷，反映发展运营中的突出矛盾和风险隐患，积极提出解决重大问题和推动改革发展的建议，促进国有企业深化改革，不断增强国有经济活力、控制力、影响力和抗风险能力，防范国有资产流失。

　　《意见》明确，深化国有企业和国有资本审计监督，要围绕国有企业、国有资本、境外投资以及国有企业领导人员履行经济责任情况，做到应审尽审、有审必严。要完善国有企业和国有资本审计监督体制机制，做到国有企业、国有资本走到哪里，审计就跟进到哪里，不留死角。国有企业主要领导人员要切实履行整改第一责任。国有资产监管等部门对审计发现移送的重大问题，要依纪依法依规处理，严肃追责问责，将审计结果及整改情况作为考核、任免、奖惩的重要依据。

　　《意见》要求，各级国有资产监管机构要依法依规履行监管职责，组织做好对国有企业的内部审计工作。地方各级党委和政府要统一思想，切实加强对国有企业和国有资本审计工作的组织领导，结合实际做好安排部署，明确目标任务，完善保障措施，强化督促落实，确保审计工作有序实施、取得实效。

　　根据《审计法》及其实施条例，国有企业和国有资本审计的具体对象包括：一是国有独资企业;二是国有资本占企业资本总额50%以上的企业，以及国有资本占企业资本总额比例不足50%，但是国有资产投资主体实质上拥有控制权的企业;三是国有企业领导人员履行经济责任情况;四是国有资产相关监管机构。

　　审计内容包括遵守国家法律法规、贯彻执行党和国家重大政策措施情况，投资、运营和监管国有资本情况，贯彻落实“三重一大”决策制度情况，公司法人治理及内部控制情况等方面。

　　审计历程
　　从严肃财经法纪到以维护国资安全为中心
　　审计署企业审计司主要负责人介绍，国家审计机关自1983年成立以来，就对国有企业开展审计。围绕为深化国有企业改革服务，国有企业审计经历了由严肃财经法纪为重点，到以资产负债损益审计为重点，到以经济责任审计为重点，再到以维护国有资产安全为中心的发展历程。20世纪80年代初期，我国经济体制改革逐步铺开，国有企业经营自主权不断扩大，但一些企业自我约束机制不健全，经济效益较差，违反财经法纪的现象比较普遍。这一时期的企业审计，主要是开展查错纠弊式的财务收支审计、违纪专项审计、行业审计等，促进企业增收节支、提高经济效益。

　　党的十四大明确了经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，国有企业的改革和发展进入快车道。为适应国有企业改革发展的新形势，1993年颁布了《全民所有制工业企业转换经营机制审计监督规定》，审计重点转向企业资产负债损益的真实合法和效益，监督国有资产保值增值，通过在会计领域打假治乱，促进国有资产保值增值。党的十五大明确，国有企业改革是经济体制改革的中心环节，确定了“抓大放小”的国有企业改革战略和建立现代企业制度的改革目标。在这一阶段，以1999年《国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任审计暂行规定》颁布为标志，国有企业审计从查错纠弊为主的传统财务收支审计，逐步转向以资产负债损益的真实性审计为基础，以经济责任审计为重点，以“摸家底、揭问题、促发展”为主线的路子，围绕企业会计信息、重大经济决策、内部管理和遵守财经法规等，客观评价国有企业领导人员任期经济责任，促进企业加强和改善经营管理，保障国有资产保值增值。2010年，按照中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》，重点审计企业财务收支的真实、合法和效益情况，有关内部控制制度的建立和执行情况，履行国有资产出资人经济管理和监督职责情况。之后，按照规定实施细则要求，重点审计国有企业领导人员贯彻执行党和国家有关经济方针政策和决策部署，遵守有关法律法规和财经纪律，企业发展战略制定和执行，有关目标责任制完成，重大经济决策，企业财务收支的真实、合法和效益，国有资本保值增值和收益上缴，重要项目的投资、建设、管理及效益，企业法人治理结构的健全和运转，履行有关党风廉政建设第一责任人职责，以往审计中发现问题的整改等情况。

　　党的十八大以来，国有企业审计坚决贯彻落实党中央、国务院要求，以维护国有资产安全，促进国有企业科学发展为目标，不断加强对国有企业资金、权力和责任的审计，通过对国有企业贯彻落实国家重大政策措施情况的审计，促进政令畅通;通过揭示和反映国有经济运行中的风险隐患，维护国有资产安全;通过从体制机制制度层面揭示问题、分析原因和提出建议，促进深化改革;通过加强对国有资产运营相关权力和责任的监督和制约，促进健全权力制约和监督机制;通过全面监督国有企业财务收支的真实、合法和效益，促进企业经营管理制度建设;通过揭露重大违纪违法违规问题，促进廉政建设。

　　重大意义
　　审计是国企国资改革的重要监督力量
　　审计监督是宪法赋予的一项重要的监督制度，是保证国民经济持续、健康、有序、协调发展的重要手段。实施三十多年来，为国民经济和社会发展做出了重要贡献，不仅挽回了大量损失，而且维护了财经纪律，并有效遏制了各种违法乱纪和腐败问题的发生。其中，对国企国资的审计监督，是审计监督十分重要的方面。

　　著名财经评论员谭浩俊认为，在国企国资改革的大背景下，对国企国资进行审计监督，显得更为重要。因为，按照以往的经验和教训，国企国资改革过程中的任何细微行为，都有可能造成国有资产的流失，造成国家财富的浪费，影响改革的效果。不仅如此，随着国有企业“走出去”力度不断加大，对审计监督来说，无疑也增加了新的难度、提出了新的要求。

　　审计署企业审计司主要负责人表示，可以从两个方面来理解深化国有企业和国有资本审计监督的重大意义。

　　一是国有企业是中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础，是党执政兴国的重要支柱和依靠力量。新中国成立以来特别是改革开放以来，国有企业发展取得重大成就，为我国经济社会发展作出历史性贡献。

　　二是国有企业在社会主义基本经济制度和国民经济中的地位和作用，决定了国有企业审计的重要性。国有企业和国有资本审计是宪法及审计法等法律法规赋予审计机关的法定职责，是深化国有企业改革中强治理、反腐败、控风险、防流失的重要监督力量之一。党中央、国务院高度重视国有企业和国有资本审计工作，党的十八届四中全会决定、国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要、《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》、《中共中央办公厅、国务院办公厅印发〈关于完善审计制度若干重大问题的框架意见〉及相关配套文件的通知》、《国务院关于加强审计工作的意见》明确要求，“完善审计制度，对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖”，“对国有企业国有资本和企业领导人员履行经济责任情况实行审计全覆盖”，“健全国有资本审计监督体系和制度，实行企业国有资产审计监督全覆盖，建立对企业国有资本的经常性审计制度”，“审计机关要依法对国有企业法定代表人，以及实际行使相应职权的企业领导人员履行经济责任情况进行审计”。出台《意见》，体现出党中央、国务院对审计工作的高度重视，对审计机关提出了新的要求。

　　措施建议
　　健全完善相关审计监督体制机制
　　从这些年来审计部门对国企国资的审计情况来看，问题十分严重。特别是中央巡视组对央企的巡视情况，也从各个不同角度、不同层面反映了国企在管理过程中存在巨大的漏洞。从财务管理到物资管理、从薪酬发放到福利开支、从经营管理到企业改革、从产权转让到对外投资、从项目决策到工程实施，几乎每个方面都出现过这样或那样的问题，都存在着违反财经纪律和违法乱纪、腐败现象。更重要的，很多问题都是屡审屡犯、屡教不改，甚至越来越严重。特别是投资决策，动辄数亿、数十亿的损失，如中钢集团投资的山西项目、中冶科工投资的唐山项目、兵器装备集团投资的保定项目等，都是数十亿的损失。不仅如此，国有企业在福利开支、楼堂馆所建设等方面，也是漏洞百出、浪费严重、损失巨大，很多大型国有企业都建有各种各样供少数人享受的度假区、疗养地、培训中心，且大多在风景名胜区。

　　眼下，国企国资改革已经全面启动，对外投资也在加速。在这样的情况下，如何更好地发挥审计监督的作用，让审计监督贯穿国企国资改革的全过程，让审计监督伴随着企业一起“走出去”，就成了各级审计机关能否当好国有资产“守护神”的关键。

　　《意见》指出，要做到国有企业、国有资本走到哪里，审计就跟进到哪里，不留死角，就要健全完善相关审计监督体制机制。对此，审计署企业审计司主要负责人解释，一是建立健全经常性审计机制。对国有企业每5年至少审计1次，对国有企业主要领导人员履行经济责任情况任期内至少审计1次;根据需要适时开展跟踪审计和专项审计。二是建立健全大数据审计工作机制。三是建立健全内部审计监督机制。加强对国有企业内部审计工作的业务指导和监督，推动完善内部审计管理体制、制度和机制，有效利用内部审计力量和成果，同时加强对内部审计质量的检查。四是建立健全审计机关与相关部门和单位的协调配合机制。包括经常性信息通报与交流、问题线索移送与案件协查、查处结果反馈等工作机制，发挥监督合力。五是建立健全审计查出问题整改及责任追究机制。国有企业主要领导人员要切实履行审计发现移送问题整改第一责任，审计结果和整改情况将纳入企业经营业绩考核和年度工作报告。国有资产监管等部门对审计发现移送的重大问题，要依纪依法依规处理，严肃追责问责;加强对企业整改工作的督促检查，将审计结果及整改情况作为考核、任免、奖惩的重要依据;对整改不力或屡审屡犯的，依纪依法予以追责。六是建立健全审计结果报告和公告机制。审计机关要依法将审计结果向社会公告，被审计企业要按规定将审计查出问题的整改情况向社会公告，国有资产监管等部门要按相关规定将追责问责情况向社会公告。

　　谭浩俊建议，首先，审计要主动介入。从总体上讲，审计监督的主动性是比较强的。一轮又一轮的“审计风暴”就是最好的例证。但是，由于经济形势变化很大，特别是国企国资改革向纵深推进，各种深层次矛盾和问题逐步暴露，违法违规和腐败的隐蔽性越来越强。因此，审计监督主动介入的积极性应当更强。只有这样，才能真正当好国有资产的“守护神”。

　　其二，审计要更具针对性。目前，审计监督主要通过常规审计和专项审计两种方式进行，特别是专项审计，是对重点部门、重点问题进行的审计，针对性较强。就国企国资来说，进行专项审计，显然要比常规审计更有效率。譬如就投资问题对各大企业进行专项审计，再如就对外投资、特别是国外投资进行专项审计等。通过专项审计，找出企业存在的问题，找出国有资产是否存在管理漏洞。

　　再者，审计要独立。随着审计监督作用的不断发挥，审计部门独立性的问题也成为需要好好研究的一个问题。因为，如果审计部门不能相对独立，不能独立地展开审计，就很难发现问题。尤其是国有企业，大多具有很高的地位，审计过程中受到的干预也相对较多。所以，必须把审计的独立性放在突出位置，让审计部门能够客观、公正地对企业存在的问题进行审计监督。

　　最后，要防止反复。审计监督显然不能审了就完，而应当起到积极的约束和制约作用，能够让企业不再重复发生、重复犯错。显然，这是目前监督工作的薄弱环节，也是审计监督必须加强的方面。如果年年审、年年犯，就失去了审计的意义。所以，在审计的同时，如何让企业不再重犯，就必须加大问责力度，实行责任终身追究。

　　“总之，只有一步不让、步步紧逼，审计监督对国企国资管理才能真正形成威力，庞大的国有资产才不会在监督不力中流失，国企在决策、管理、运营等方面才能真正依法、合规、有序进行。”谭浩俊最后表示。